Nord Stream 2, het $11 miljard kostende pijpleidingproject door de Baltische Zee van Rusland naar Duitsland, is onderwerp geworden van een steeds meer gespannen politiek debat. De vrees voor toenemende Europese afhankelijkheid van Russisch aardgas te midden van een onstabiel geopolitiek klimaat heeft geleid tot discussies in zowel de Europese Unie (EU) als in de trans-Atlantische alliantie. Het vooruitzicht van Amerikaanse sancties tegen bedrijven die betrokken zijn bij het project kan niet worden uitgesloten.
“Niets doen betekent dat we steeds afhankelijker zullen worden van een paar landen die niet aarzelen om ‘pipeline politics’ na te streven, wat een ongewenste invloed uitoefent op de internationale aangelegenheden van de EU en haar lidstaten. Ik geloof dat de EU in dit verband veel strategischer zou moeten opereren”, zo verklaarde premier Mark Rutte van Nederland op 13 februari 2019 in zijn Churchill-lezing aan het Europa Instituut van de universiteit van Zürich in Zwitserland.
Een week later was de Nord Stream 2 onderwerp van een plenair debat in het Nederlandse parlement. “Poetin gebruikt Nord Stream 2 als een soort boa-constrictor om het laatste stukje leven uit Oekraïne te wurgen”, aldus Sjoerd Sjoerdsma (D66). “Nord Stream 2 is niets meer dan een geopolitiek Russisch wapen”. De Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken Stef Blok benadrukte het standpunt van de regering over de pijplijn: “Dit is puur een commercieel project”. Volgens Blok is het niet aan de overheid om te besluiten om door te gaan of het project stop te zetten.
"Europa moet meer verantwoordelijkheid nemen voor de eigen energiezekerheid"
Op 12 december 2018 stemde een grote meerderheid van 433 EU-parlementsleden voor een resolutie van het Europees Parlement, waarin Nord Stream 2 wordt veroordeeld en waarin de annulering van het project wordt geëist. De resolutie beschouwt de pijpleiding als een ‘politiek project dat een bedreiging vormt voor de Europese energiezekerheid en de inspanningen om de energievoorziening te diversifiëren’.
Het is exemplarisch voor de breuk binnen de EU-politiek tussen voorstanders en tegenstanders van de nieuwe pijplijn. De Duitse minister van Economische Zaken en Energie, Peter Altmaier (CDU), benadrukte onlangs het Duitse standpunt dat Nord Stream 2 een particulier commercieel project is, niet geopolitiek. Als antwoord op mogelijke sancties van Washington, verklaarde Altmaier: “We zijn nog nooit gechanteerd en zullen dat ook in de toekomst niet worden”.
Importkloof
Het Duitse standpunt is hetzelfde gebleven sinds de werkmaatschappij van Nord Stream in 2011 opties begon te verkennen voor een uitbreiding van de reeds bestaande pijplijn in de Oostzee. De twee voorgestelde extra pijpleidingen, die parallel lopen aan Nord Stream 1, zouden de hoeveelheid gas verdubbelen die het Russische olie- en gasbedrijf Gazprom in staat zou stellen om via Nord Stream 1 naar Duitsland te transporteren. De Nord Stream 2 maakt het transport mogelijk van een extra 55 miljard kubieke meter (bcm) gas naar Gazprom’s Europese klanten, waarmee de totale capaciteit verdubbelt naar 110 miljard kubieke meter op jaarbasis.
Het Nord Stream 2-consortium bestaat uit Gazprom (enige eigenaar) en vijf Europese partners die samen tot 49% van de financiering verstrekken: Uniper (10%), Wintershall (10%), Engie (9%), OMV (10%) en Royal Dutch Shell (10%). Verschillende andere westerse bedrijven, waaronder Nederlandse bedrijven, zijn betrokken bij de uitvoering van het project. De pijpleiding, die is bedoeld om van de Russische kust van de Oostzee naar Greifswald in Duitsland te lopen, zal naar verwachting eind dit jaar operationeel zijn.
Toenemende vraag naar aardgas
Met het vooruitzicht van een stijgende EU-vraag naar aardgas in het licht van een scherpe daling van de binnenlandse Europese productie, zou Nord Stream 2 de nodige capaciteit bieden om de importkloof te vullen. Deze kloof breidt zich voor OECD Europa (inclusief Noorwegen) uit van ongeveer 200 bcm in 2016 tot een totaal van 290 bcm in 2022. Om nog duidelijker te zijn, zonder Noors gas zou de importkloof voor de EU zo’n 300 bcm bedragen in 2016 en 390 bcm in 2022.
De groeiende importkloof is grotendeels het gevolg van een combinatie van economische groei in Europa en een dalende productie in Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Denemarken. De productie van het Nederlandse ‘Groningen-veld’ daalt jaarlijks van 40 bcm tot ongeveer 12 bcm en eindigt uiteindelijk in 2030. De Noorse productie blijft daarentegen waarschijnlijk op het huidige jaarlijkse aanbod van 117 bcm.
Om de steeds grotere importkloof te vullen heeft de EU gebruik gemaakt van een reeks aardgasleveranciers waarvan momenteel Rusland, Noorwegen, Algerije en Qatar de belangrijkste zijn. Rusland is de belangrijkste leverancier van aardgas aan Europa. Volgens de leveringsstatistieken van Gazprom werd er in 2017 in totaal 192,2 bcm gas geëxporteerd naar Europa en Turkije, vergeleken met 178,3 bcm in 2016 en 158,6 bcm in 2015.
Alternatieve opties
Met Nord Stream 2 zal Rusland kunnen voldoen aan de toenemende Europese vraag naar gas. Na de voltooiing ervan zal de Nord Stream-route de belangrijkste exportcorridor voor Russisch gas naar Europa worden. Dit zal resulteren in een groeiende afhankelijkheid van Europa aan energie uit Rusland.
Het is belangrijk daarbij op te merken dat Rusland voor haar gasexport sterk afhankelijk is van Europa. Volgens de exportstatistieken van Gazprom gaat het grootste deel van de Russische gasexport naar de Europese markt (inclusief Turkije). In 2017 consumeerde Duitsland het meest (53,44 bcm) – gevolgd door Turkije (29,03 bcm), Italië (23,81 bcm) en het Verenigd Koninkrijk (16,26 bcm). Nederland consumeerde dat jaar 4,65 bcm gas van Gazprom.
Vloeibaar aardgas?
De vraag is: Zijn er betrouwbare, betaalbare alternatieven beschikbaar voor Nord Stream 2? Alternatieven die ook in overeenstemming zijn met de klimaatdoelstellingen en het EU-beleid. Ten eerste is er de mogelijkheid om de import van vloeibaar aardgas (LNG) te vergroten. Volgens gegevens van de Europese Commissie vertegenwoordigde het aandeel LNG in 2017 ongeveer 14% van de EU-import. In 2017 was Qatar de grootste leverancier voor de EU (41%), gevolgd door Nigeria (19%) en Algerije (17%). De invoer van LNG uit de VS naar de EU bedroeg in datzelfde jaar slechts 4%.
Door de recente schaliegasrevolutie konden de Verenigde Staten grote hoeveelheden aardgas vloeibaar maken en transporteren over de wereldzeeën. Het jaar 2017 zag een kantelmoment, aangezien het land volgens de Amerikaanse Energy Information Administration (EIA) voor het eerst in ongeveer 60 jaar netto-exporteur van aardgas werd in plaats van importeur.
De capaciteit van LNG-terminals in de EU om LNG-importen om te zetten naar gas bedraagt 230 bcm. Ironisch genoeg wordt momenteel slechts 20% van deze capaciteit gebruikt. Het probleem met LNG als alternatieve energiebron voor Europa is niet de beschikbaarheid, maar de prijs. Op dit moment heeft verscheept en tot gas gemaakt Amerikaans LNG een hogere prijs dan Russisch gas. Daarnaast is de Aziatische markt aantrekkelijker dan de Europese voor Amerikaanse producenten van LNG vanwege de hogere prijzen.
De verwachting is dat het prijsverschil met Azië zal afnemen. Volgens CEO Ben van Beurden van Royal Dutch Shell zal het Amerikaanse LNG uiteindelijk 20% van de wereldmarkt voor LNG uitmaken. De komende jaren zou Europa zich meer moeten focussen op LNG-import om de energievoorziening te diversifiëren. Amerikaans LNG zou in dit proces een belangrijke rol kunnen spelen. De nieuwe Europese Commissie zou deze hoofdprioriteit moeten geven.
Ten tweede, om de afhankelijkheid van de EU van Russisch gas te verminderen, is begonnen met de bouw van het Southern Gas Corridor (SGC) project, dat het Azerbeidzjaanse Shah Deniz-gasveld in de Kaspische Zee met de EU verbindt. Deze zuidelijke gascorridor zal naar verwachting in 2020 worden afgerond en zal de EU een initiële jaarlijkse capaciteit van 10 bcm concurrerend aardgas bieden. Deze ongeveer 3.500 km lange pijpleiding biedt een alternatief voor meer gas uit Rusland, maar zijn beperkte capaciteit staat in schril contrast met Nord Stream 2. Daarom kan het niet worden beschouwd als een realistisch alternatief voor Nord Stream 2 voor de nabije toekomst.
Ten derde, zoals bepaald in haar Strategie voor Energiezekerheid van 2014, benadrukt de Europese Commissie dat er meer hernieuwbare energie nodig is om de continuïteit van de voorziening op de lange termijn te kunnen aangaan. Het vergroten van het aandeel van hernieuwbare energie in de EU-energiemix zal uiteindelijk de afhankelijkheid van de Unie van grote leveranciers zoals Rusland verminderen en zal leiden tot meer energiediversificatie. Het aandeel van hernieuwbare energie in de energiemix van de EU zal echter laag blijven – naar verwachting zal het in 2035 verantwoordelijk zijn voor 25% van de totale energiemix van de EU – en daarom niet voldoende zijn om de importkloof te dichten. Hieronder bespreken we de belangrijkste actoren in deze geopolitieke strijd.
Verenigde Staten
Op 11 december 2018 werd in de Tweede Kamer een tweevoudig wetsontwerp aangenomen waarin de Europese regeringen werden opgeroepen Nord Stream 2 te stoppen. Het Amerikaanse Congres beschouwt het project als een “drastische stap terug voor de Europese energiezekerheid en de belangen van de Verenigde Staten” en “dringt er bij de president op aan alle beschikbare middelen te gebruiken om de Europese energiezekerheid te ondersteunen”.
Een soortgelijke resolutie werd eerder dit jaar, op 7 februari, door Amerikaanse senatoren ingevoerd. Daarnaast hebben verschillende Amerikaanse ambassadeurs in Europa een beroep gedaan op hun gastlanden om het project te annuleren. Gordon Sondland, de ambassadeur van de VS in de EU, verklaarde afgelopen november dat de VS “nog niet de volledige set gereedschappen heeft ingezet die het project kunnen ondermijnen of zelfs helemaal kunnen stoppen”.
In een open brief verklaarde de Amerikaanse ambassadeur Hoekstra in Nederland dat de VS zich verzetten tegen de Nord Stream 2 “omdat het een geostrategische bedreiging vormt voor onze beste vrienden en bondgenoten”. Zijn collega in Berlijn, ambassadeur Grenell, heeft expliciet betoogd dat de bedrijven die aan het project werken “de veiligheid van Oekraïne en Europa actief ondermijnen” en “het risico van sancties moeten overwegen die eraan verbonden zijn”.
Europese Commissie
De Europese Commissie heeft geprobeerd de voltooiing van het project te voorkomen. Het voorstel om ‘de interne energiemarktwetgeving van het blok uit te breiden tot gaspijpleidingen op zee’ werd in maart 2018 met 41 stemmen vóór door 13 leden van het industriecomité van het Europees Parlement aangenomen. Deze marktwetten dwingen een scheiding af van gasleverancier en beheerder van de pijpleiding.
Een recent Frans-Duits voorstel om de pijpleiding onder EU-regelgeving te brengen in ruil voor toelating van Berlijn om autoriteit over het project te behouden, kan het vooruitzichten van het project veranderen. Uitbreiding van deze EU-regelgeving is echter niet iets dat door alle lidstaten wordt gedeeld, omdat het een deel van hun soevereiniteit overdraagt aan de Europese Commissie. Maar de druk binnen de EU neemt toe, vooral met de komende Europese Parlementsverkiezingen in mei.
Spitzenkandidaat Manfred Weber van de Europese Volkspartij EPP is tegenstander van Nord Stream 2. Weber maakt een goede kans om de verkiezingen te winnen en de opvolger van Juncker als voorzitter van de Europese Commissie te worden. Met Weber als baas kan de Europese Commissie onverwachte veranderingen in het Nord Stream 2 project gaan aanbrengen.
Duitsland
De Duitse lijn met betrekking tot Nord Stream 2 is een staaltje Realpolitik. Het project moet volgens bondskanselier Merkel worden opgevat als een louter commerciële onderneming. Toen de druk vanuit de VS en binnen de EU toenam, gaf ze vorig jaar april toe dat het project ook politieke aspecten had. De bondskanselier betoogde dat de pijpleiding alleen kon doorgaan zoals gepland, als de rol van Oekraïne als doorvoerland zou blijven bestaan. Het valt echter nog te bezien in hoeverre deze rol voor Oekraïne kan worden veiliggesteld.
Het standpunt van Duitsland inzake Nord Stream 2 bracht de Amerikaanse president Donald Trump ertoe het land “een gevangene van Rusland” te noemen. In een reactie op de brief van ambassadeur Grenell haalde Annegret Kramp-Karrenbauer, de opvolger van Merkel als leider van de CDU, hard uit naar de ambassadeur. Ze noemde het handelen van Grenell “buitengewoon ondiplomatiek” en geloofde dat de Duitse industrie de juiste reactie had gegeven, namelijk dat ze “niet toestaan dat ze worden bedreigd en dat ze dat dit type interventie niet zullen accepteren”.
De voormalige bondskanselier van Duitsland, Gerhard Schröder (SPD), tevens hoofd van de raad van bestuur van Nord Stream AG en Rosneft, verdedigde in een interview met Der Spiegel de bouw van Nord Stream 2 en zei onder andere dat “Europa Rusland nodig heeft tegen China en de VS”. Een opmerkelijke uitspraak.
Nederland
De positie van Nederland is vergelijkbaar met die van de Duitse overheid. De Nederlandse coalitiepartners ondersteunen de Duitse inspanningen om de doorvoerpositie van Oekraïne veilig te stellen. Minister van Buitenlandse Zaken Blok heeft onlangs verklaard dat Nord Stream 2 een commercieel project is waarbij de Nederlandse overheid niet betrokken is.
In zijn Churchill lezing erkende premier Rutte echter wel de geopolitieke risico’s van Europa’s energieafhankelijkheid als Europa niet diversifieert. Momenteel is de EU volgens Rutte “nog steeds te veel afhankelijk van Rusland en de Golfstaten. De logische stap is dus om leveringscontracten aan te gaan met producenten uit de Verenigde Staten, Canada, Noorwegen, Afrika en Centraal-Azië”.
Het debat over de Nord Stream 2 in Nederland toont aan dat het project niet zonder controverse is. Nederlandse parlementsleden maken zich in toenemende mate zorgen over de pijpleiding. Dit past in de context van toenemende spanningen met Rusland, denk aan MH17, het conflict in Oekraïne en de Russische spionageactiviteiten vorig jaar bij OPCW in Den Haag en in het Verenigd Koninkrijk.
Rusland
Na de verklaringen van de Amerikaanse ambassadeur Hoekstra reageerde de Russische ambassadeur in Nederland, Alexander Shulgin, met een eigen boodschap. “Nederland moet zelf bepalen wat het beste is voor het land – het goedkope Russische gas of het dure Amerikaanse gas”. Ondanks de Amerikaanse intenties om meer van haar LNG naar Europa te verschepen, blijft het Europese continent volgens het Russische Ministerie van Energie de belangrijkste importeur van Russisch gas voor minstens de komende twee decennia.
Oekraïne
Traditioneel stroomt een groot deel van Russisch gas door Oekraïne en biedt deze het land een lucratief inkomen uit doorvoerrechten. In de afgelopen vijftien jaar zagen we echter verschillende gasconflicten tussen Russische en Oekraïense olie- en gasmaatschappijen over leveringen, prijzen en schulden. Deze geschillen hebben geleid tot verstoringen van de gasvoorziening. Bovendien hebben de conflicten tussen beide landen de afgelopen jaren geresulteerd in toegenomen onzekerheid van betrouwbare gasleveringen via Oekraïne naar Europa.
Voor Europa en Oekraïne is het politiek en strategisch belangrijk dat Oekraïne een doorvoerland blijft. Nord Stream 2 zou een negatief effect kunnen hebben op de positie van Oekraïne ten opzichte van Rusland. Met de voltooiing van deze pijpleiding zal Rusland een alternatieve route hebben van nog eens 55 bcm om Oekraïne te ontwijken – in totaal 110 bcm.
Bovendien zal het vermogen van Rusland om gas naar Europa buiten Oekraïne om te transporteren, verder toenemen als TurkStream, dat een jaarlijkse capaciteit van 31,5 bcm zal hebben, tegen het einde van 2019 operationeel is. Dit Turks-Russische pijplijnproject loopt via de Zwarte Zee van Rusland naar Turkije en vanaf daar naar Zuid-Europa.
Nog belangrijker is het vooruitzicht dat het zeer onwaarschijnlijk is dat de pijpleidingcapaciteit van Oekraïne op volle capaciteit zal worden gebruikt, nadat het doorvoercontract tussen Gazprom en het Oekraïense olie- en gasbedrijf Naftogaz op 31 december 2019 afloopt.
Conclusie
Europa is het epicentrum geworden van een geopolitieke strijd tussen twee van ’s werelds grootste leveranciers van aardgas: Amerika en Rusland. Had de EU tijdig maatregelen genomen om haar aardgasvoorziening te diversifiëren, dan hadden de inherente politieke gevolgen kunnen worden voorkomen. De bij Nord Stream 2 betrokken bedrijven zijn nu de dupe omdat ze mogelijk met sancties worden geconfronteerd.
Deze situatie is grotendeels het gevolg van een gebrek aan leiderschap en vastberadenheid van de Europese politieke leiders om trouw te blijven aan de EU-strategie van diversificatie van het energiebeleid en het minder afhankelijk worden van Russisch gas.
Net als op het gebied van defensie zou Europa ook wat betreft de eigen energiezekerheid meer verantwoordelijkheid moeten nemen. Dit is in overeenstemming met de opmerkingen van premier Rutte in zijn Churchill-lezing: Europa moet minder naïef zijn en meer eigenaar worden. Principes en macht kunnen pijplijnpolitiek in de toekomst voorkomen.
Door Tom Schoen en Alex Krijger / Vertaling door Frank Knopers
Over de auteurs:
Tom Schoen rondt momenteel zijn MA Internationale Betrekkingen af aan de Universiteit van Utrecht en begon onlangs als Government Relations analist bij Krijger & Partners (Government Relations / Geopolitical Risk & Intelligence). Alex Krijger is oprichter van Krijger & Partners en ook vice-voorzitter van de Atlantische Commissie. Dit artikel is een bewerking van een recent artikel van Schoen en Krijger in het Atlantisch Perspectief.
